新类型行政纠纷可复议性研究

新类型行政纠纷可复议性研究

                                                                    李钦白

1990年12月24日，国务院颁布了《行政复议条例》，这标志着我国建立了统一的行政复议制度，随着《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的颁布实施，行政复议将更加规范化、法律化，这为依法治国和依法行政，保护行政相对人的合法权益起到了积极的作用。

近年来，随着国家法制的不断健全、公民的法律意识的不断增强，公民维权意识的提高，行政复议案件不但案件数量增多，而且行政复议案件类型也增多。例如：群体性案件高发，行政相对人将这类案件申请行政复议；政府信息公开有关的复议案件；对发改委的立项批复决定提出复议的案件；对土地和拆迁、移民安置等有关事项的复议；对学校处分决定不服提出的申诉的复议；对公安机关留置不服的复议，这些均作出了明确的规定。但是对交通事故认定不服和企业改制遗留问题的处理是否可以申请行政复议，从现在的规定来看，存在法律冲突，他们不但不能提出行政复议和诉讼，有时在民事诉讼中也无法寻求法律救济，这类案件，因既要保障党的政策的贯彻与实施和政府工作顺利推进，又要维护公民的合法权益。应当引起高度关注的是，交通事故认定、企业改制遗留问题，如果行政机关不对该行政复议案件受理，人民法院也不受理，行政相对人无法获得法律救济，其合法权益无法保障，导致这些人增加了对政府的对抗情绪，形成了群体性集访，对政府工作带来了影响，同时这些群体性争议具有示范和联动效应，某一个案的发生发展、处理方式和结果已经成为其他群体性争议效仿的对象，处理不慎极易影响社会的稳定。因此，笔者针对这两类新型案件，结合司法实践做一些探讨：

一、企业改制遗留问题具有可复议性

国有企业改制是我国在特定时期的产物，改制当时存在制度不健全，操作不规范，遗留问题多的现象，其问题的原因具有多样性和复杂性，矛盾尖锐、突出。例如：云阳县三峡制药厂原系国有企业，总投资额7000余万元，该厂的建设资金除银行贷款外，部份资金经相关部门批准，由云阳县三峡制药厂工程建设指挥部向社会发行债券的方式集资，后来所有集资款本金在一定时间内全部足额清偿，但是所有集资款的利息当时并未支付，资金利息由三峡制药厂给债权人出具了收据，将利息改变作为借款借给三峡制药厂。

     2003年企业改制，三峡制药厂“承债式转让”给丁某 ，丁某接受该厂后，将原三峡制药厂资产重组，注册为重庆三峡云海药业有限责任公司。改制后的公司不同意承担这笔债务，引起债权人上访，信访部门书面答复信访人，不属信访范畴，用司法途径解决。当债权人向云阳县人民法院提起诉讼，人民法院以是企业改制的遗留问题，不属人民法院受案范围，不予受理。建议由企业主管部门解决，于是改制遗留问题处理成了“踢皮球”，导致债权人无法行使权利，就形成了群体性上访和越级上访的现象，造成了一些新的不稳定因素。对于类似问题在我县还有富康建材公司、云阳县木材公司等，这些问题的处理不但具有代表性，而且影响当前稳定。因此，笔者认为这类案件的处理具有研究价值，同时具有可复议性，可纳入行政复议范畴，其理由如下：

    第一、当事人诉求具有合理性、合法性。从本案中可以看出，他本身是一个债权债务关系，而且人数众多，是因改制没有处理完毕的遗留问题，就其债权、债务本身具有合法性，债权人主张权利，不管是从法律角度上讲，还是从道德义务上看，债务人应当清偿债务，这是无可厚非的。债权人向人民法院主张权利也并无不妥之处，但是人民法院以企业改制是在一种特定环境和条件下由政府部门组织和实施，遗留问题原因复杂，矛盾较深，事实难以查清，以不属民事案件受案范围为由，将其拒之门外，导致了权利人的权利救济途径不畅通，遗留问题得不到解决。

第二、赋予特定行政机关的行政裁决权。要解决企业改制遗留问题的可行政复议性，首先必须解决改制遗留问题的处理主体，即行政裁决主体，根据行政法学理论和法律规定，在司法实践中，行政机关已经具有行政裁决权利。如我国的《土地管理法》、《治安管理处罚法》、《渔业法》《环境保护法》、《商标法》、《专利法》、《矿产资源法》均规定了行政裁决的内容。但由于企业改制涉及方面多，一般涉及到土地使用权纠纷、资产权属纠纷、劳资纠纷、承包经营权纠纷、债权、债务纠纷等，但这些纠纷由哪些行政机关裁决有些不明确，导致有些部门不受理或者踢皮球。这就需要法律、法规要赋予行政机关的裁决权，如土地权属按照《土地管理法》、资产权属按照《国有资产产权界定办法》规定处理，对于没有具体法律规定的或者司法机关不受理的，应当由改制企业主管部门经信委受理和作出裁决，笔者认为，行政机关有义务对特定纠纷进行行政裁决或者民间纠纷的调解，作为纠纷当事人也有权利向其主管部门请求裁决。

第三、对主管部门裁决具有行政复议性。当特定行政机关对改制遗留问题进行处理后，那么一方当事人就可以依据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》申请行政复议，这也给任何一方当事人一个说理和权利保障的救济途径。就拿本案中的纠纷来讲，该纠纷债务人承担企业自己不认可，政府部门也不处理，人民法院也不受理，他们无处可诉，如果相关部门进行裁决，行政相对人对裁决不服，就可以申请行政复议，从法律上和法理上是可行的，也就具有了法律上的可行政复议性和事实上的可行政复议性。

第四、有利于社会稳定，化解矛盾。企业改制遗留问题涉及的政策性强，由于人民法院不受理，引发了很多不稳定因素，造成大量信访，信访部门由于职能限制和法规制约，对一些不属信访范畴的事项不能处理，只能告知信访人不属信访处理范畴。如果将企业改制遗留问题纳入行政裁决和行政复议范畴，让企业改制遗留问题引发的纠纷，由当事人能通过合法途径反映自己的诉求，主张自己的权利，寻求救济途径，也有利于化解矛盾，减少信访和维护社会稳定。

第五、完善改制企业遗留问题行政复议的建议。笔者认为，国有企业改制基本上都是政府指导行为，对改制企业的遗留问题引发的纠纷，人民法院不受理部分应当依法由行政机关进行处理，由行政机关作出行政裁决，不能让老百姓告状无门。要解决企业改制遗留问题的可行政复议性，应当从制度上解决，制定法律、行政法规、地方性法规，规定该类纠纷受理范围、主体、受理、处理、复议、复查等程序，明确争议双方当事人在发生争议后任何一方可向特定的机构申请处理，任何一方对裁决不服的可以申请行政复议，对复议不服的可以申请复查一次，只有畅通处理渠道，真正解决问题，才能达到社会稳定的目的。

二、交通事故责任认定具有可复议性

2009年8月1日，陈某驾驶一轻型货车在云阳县云江大道行驶，与行人张某相撞，导致张某因抢救无效死亡，事故发生后，公安交通管理部门对事故进行了调查，陈某在经过人行横道没有减速行驶，没有保护好现场，是本次事故的全部过错，交通管理部门根据调查作出了事故认定，由陈某承担事故全部责任。张某亲属不服事故认定，向上一级公安交通管理部门申请复核，认为原事故认定机关没有对驾驶员进行酒精检测和测速，没有正确救治伤员。复核机关依法受理，作出复核结论，责令云阳县公安局交通管理大队重新调查认定，原事故认定机关却依据原先的事实和证据作出新的事故认定。根据《道路交通事故处理程序规定》第55条第二款规定，上一级公安交通管理部门复核以一次为限，张某亲属不服再次事故认定，已经不能够申请再次复核，可是根据现行法律规定也不能申请行政复议。

从本案可以看出，交通事故的当事人对公安机关作出的交通事故责任认定不服要求提起行政诉讼、行政复议存在法律障碍。我国目前对交通事故责任认定是否可以提出行政诉讼、行政复议无明确的法律规定，仅有全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》，其解释认为“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”交通事故当事人对于公安机关在处理交通事故过程中有不规范，或者不合法的具体行政行为的情形，缺乏有效的权利救济措施。特别是法院、行政复议机构对道路交通事故处理的具体行政行为的复议，一直不立案。由此也缺乏对公安机关处理道路交通事故必要的、有效的监督与制约机制。

就本案来看，既然复核机关认为事实不清，证据不充分，责令公安交通管理部门重新调查认定，那么行政机关应当重新调查，不能完全依照以前认定书的事实和证据作出新的事故认定。可是交通管理部门重新作出的事故认定书除案件编号和时间不一致外，其余内容连标点符号均一致。因此，张某亲属有理由怀疑交通管理部门没有重新调查，即使重新作出的事故认定书在程序上不合法，他们却不能提起行政复议和诉讼。

　　关于对公安交通管理部门处理道路交通事故行为能否复议受理的问题。对此一开始就存在两种非常对立的观点。公安交通管理部门认为，根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号），交警部门作出的交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼，当然也不能提起行政复议。

　　笔者认为，确定某一行政行为是否可复议，应当研究该行政行为是否具有法律上的可复议性和事实上的可复议性。法律上的可复议性，是指按照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定是属于行政复议的受案范围。事实上的可复议性是指所提出复议的行政行为是否对行政相对人或其他关系人产生实际权利或义务影响。如果该行政行为对行政相对人或对其他关系人的权利义务没有发生影响或者没有达到对权利义务发生实际影响的程度，那么救济就没有必要性，该行政行为也就没有事实上的可复议性。法律上的可复议性和事实上的可复议性是确定某一行政行为是否属于行政复议受案范围的主要标准。法律上的可复议性是确定行政复议受案范围的前提条件，事实上的可复议性是确定行政诉讼的受案范围的最终标准，二者缺一不可。

　　 依据《行政复议法》第六条和《行政复议法实施条例》第二十七条，对行政复议范围作了规定，从而对行政复议的受案范围作了基本界定。同时，对不可复议的行政行为作了一定的排除。我们认为，除了明确排除的抽象行政行为、国家行为、内部行政行为和终局行政行为以外，其他的具体行政行为都属于行政复议的受案范围。由此可见，“公民、法人或者其他组织”等复议申请人只要主观上认为具体行政行为对自身的合法权益有影响，就有事实上的可复议性。当然，如果经过复议审理，确认复议申请人与具体行政行为没有利害关系的，可以依据《行政复议法实施条例》的规定，驳回申请人的行政复议申请。

　  具体到本案，笔者认为，公安部门处理交通事故的行为是一种具体行政行为，它是公安机关依照法定职权作出的一种行政行为，完全符合具体行政行为具有的基本特征。其次，交通事故处理是公安机关在某一特定时间，就某一特定的交通事故进行的。该具体行政行为只对该交通事故及有关当事人产生法律上的后果，一方面有可能成为公安机关对违章者作出行政处罚以及追究刑事责任的事实依据，另一方面必然作为事故中损害赔偿划分责任的主要依据，对于本起交通事故中，公安交通管理部门作出的交通事故责任认定书对复议申请人张某亲属的赔偿利益不会造成直接的影响，但是张某要求追究驾驶员酒后驾车交通肇事的刑事责任是有影响的。张某亲属提出行政复议申请既有法律上的可复议性，也有事实上的可复议性，符合行政复议的受理条件，应当予以受理。

　  我国由于形成的道路交通事故认定的不可复议性、不可诉性的思想，阻碍了交通事故当事人对交通事故责任认定的救济渠道。同时失去了对公安交通管理部门处理道路交通事故工作的监督，对道路交通事故处理畅通复议、诉讼的救济的渠道完全符合依法治国的法治精神。

　　在《道路交通安全法》颁布实施以前，交通事故当事人对道路交通事故责任认定书不服的可以申请重新认定，对重新认定不服的，可以申请行政复议或行政诉讼。但在《道路交通安全法》实施以后，依照《道路交通安全法》规定，公安交通管理部门制作交通事故认定书，是作为处理交通事故的证据。按照民事、行政诉讼证据规则，这种由国家机关、社会团体依职权制作的公文书证，其证明力一般大于其他书证，如果行政相对人要来推翻事故认定书，不管在民事诉讼还是行政诉讼中是相当困难的，可以说一般的人民法院不对其事故认定的公正性和合法性进行实质审查，即使当事人一方提出事故认定书有错误，法院也很少采纳。还有就是当事人对公安交通管理部门作出的交通事故认定书不服，很难寻找、提供充分的证据证明认定书的错误，即使找到了证据，那么它的可信度和公信力在人们心目中远远低于事故认定书，如果不适用行政复议、行政诉讼中关于举证倒置的规定，那么当事人要想证明事故认定书错误，是很难实现的。

　  对于公安部门来说，道路交通事故处理是其法定职责，也是行政权力，权力一旦失去监督、制约，则必将形成腐败的温床。比如公安交通管理部门在处理事故过程中可能存在的违反法定程序进行的事故处理、甚至存在放纵处理、处理不作为等不良现象，仅依据《交通事故处理程序规定》第六十六条规定的公安交通管理部门的内部监督是远远不够的。在本案中就是由于张某亲属不能申请行政复议和诉讼，导致后来多次到政府部门、人民法院上访，甚至采取了一些极端的手段，影响单位正常办公。因此，加强对公安交通管理部门道路交通事故处理工作的监督与制约，将事故认定纳入行政复议、诉讼范畴，具有及其重要的意义。

参考文献：1、《中华人民共和国行政复议法》

          2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》

          3、1999年3月姜明安主编《行政法学》，金天华撰写《浅议道路交通事故处理案件中行政行为的可复议性》

          4、《道路交通安全法》《道路交通事故处理程序规定》