西部地区扶贫开发工作中的法律问题研究

西部地区扶贫开发工作中的法律问题研究

□李钦白、彭祖权

贫困现象在发展中国家普遍存在，中国是一个人口众多的大国，也照样存在贫困现象。消除贫困，实现共同富裕，是我国社会主义初级阶段的基本目标和首要任务。80年代开始，我国就有计划、有组织地开展了扶贫开发工作，扶贫工作经过了20多年的努力，取得了巨大成就。然而，中国西部地区由于地理环境的影响，其贫困现象比东部沿海更为严重。据不完全统计，中国西部地区农村尚未解决温饱问题的贫困人口仍有1000万人左右，初步解决温饱的低收入人口有6000万左右，还有一批基本解决温饱的贫困人口，其温饱的标准也相当之低。因此，“反贫困”和防止“返贫困”是我国全面建设小康社会的首要任务。虽然西部扶贫工作取得了一些成绩，但也还存在一些问题。笔者认为，扶贫还必须依靠法律、制度作保障，做到依法扶贫、防止返贫。法律应该明确国家扶贫工作的宗旨、目标、任务、责任主体；扶贫对象的标准和范围、扶贫方式、扶贫资金管理与监督、扶贫对象及项目跟踪服务和检查，法律责任等。扶贫开发要杜绝那些劳民伤财的扶贫“政绩工程”，依法追究扶贫开发过程中的各种违法行为，才能进一步做好扶贫开发工作，达到减少贫困和防止“返贫困”的目的。

 一、中国西部地区扶贫开发工作现状

中国西部地区地域广阔，包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西等12个省、自治区、直辖市，面积685万平方公里，占全国的71.4%。西部地区资源丰富，市场潜力大，但由于自然、历史、社会等原因，西部地区经济发展相对落后，人均国内生产总值仅相当于全国平均水平的2/3，不到东部地区平均水平的40%。

据资料记载，1978年以前，中国有2.5亿贫困人口分布在全国各个地方，八七攻坚计划中确定592个贫困县，其中西部地区有375个，占63.3%，2004年西部地区农村绝对贫困人口1305万人，农村贫困发生率来看，全国为2.8%，东部为1.0%，西部为5.7%，很明显西部贫困发生率最高。

随着西部大开发战略实施，西部地区经济增长速度、产业结构调整明显加快，特色产业发展稳步增长，财政收入逐年增长，经济效益逐步提高，人民生活不断改善。基础设施建设取得较大进展，交通干线、水利枢纽、西电东送、西气东输、通信网络等重大基础设施建设进展顺利。油路到县、送电到乡、广播电视到村、人畜饮水、沼气利用、节水灌溉等农村基础设施建设逐步推进，农村生产生活条件得到改善，农村城市生态环境得到改善。

二、西部地区扶贫开发的立法现状

我国扶贫开发工作从80年代开始，在长达30年的时间里，国家没有制定一部统一指导和规范扶贫工作的法律及行政法规。1994年国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划》的通知，应该是现在国家制定得最早的规范性文件，该通知明确了1994年-2000年的扶贫工作的目标及任务、途径、资金管理与使用、政策保障、部门任务、组织领导等内容。2001年6月13日，国务院发布了国发（2001）23号文件，国务院关于印发《中国农村扶贫开发纲要》的通知；2002年国务院扶贫开发领导小组印发了《国家扶贫开发工作重点县管理办法》的通知；随后国务院会同相关部门制定了一些资金、项目管理的相关规定。但国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要》不是行政法规，只是一个规范性文件，他具有实效性及限制性，从规范性文件内容来看，该文件没有规定法律责任，不具有强制性。因此，它对扶贫开发工作只具有指导性和纲领性作用，不具有法律特有的强制性作用。

国务院扶贫办在1997年制定了《国家扶贫资金管理办法》，并于1997年8月1日开始实施，该办法对国家扶贫资金进行了界定，明确指出国家扶贫资金是指中央为解决农村贫困人口温饱问题、支持贫困地区社会经济发展而专项安排的资金，包括支援经济不发达地区发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫专项贷款等。但这一规定不具有全面性，而是具有单一性，它只是针对扶贫资金管理的专门性规定。

扶贫工作从西部地区地方立法来看，地方立法也不完善和健全，每个省也是各自为政，笔者对此在网上进行了查询，1995年11月14日，广西壮族自治区通过了《广西壮族自治区扶贫开发条例》，这是西部地区通过和制定的第一部扶贫开发的地方性法规，但该条例内容较少。四川省在1997年制定了《四川省扶贫资金项目管理实施细则》，2005年贵州省出台了《贵州省扶贫资金审计条例》；2010年5月14日，重庆市制定并通过了《重庆市农村扶贫条例》，并于同年8月1日开始实施。2012年1月陕西省制定了《农村扶贫开发条例》，甘肃省拟将在今年出台《扶贫开发条例》。

云南省对于扶贫开发与管理的规范性文件相对比较完善，2000年云南省出台了《云南省违反扶贫资金管理办法处理规定》、《异地扶贫开发项目管理暂行办法》，2009年制定了《扶贫资金管理暂行办法》。其余西部甘肃、青海、内蒙、宁夏、新疆等省市到现在还没有制定扶贫开发地方性法规。

三、扶贫开发工作必须法制先行，法律保障

我国扶贫开发工作进行了30年，国家开展了大规模、有计划的扶贫开发工作，扶贫工作取得了显著成绩，扶贫开发，为经济发展、政治稳定、民族团结和社会进步做出了巨大的贡献，同时也促进了社会和谐。但随着社会经济情况的不断变化，扶贫工作的不断深入，现有扶贫工作模式中的一些不适应、不适合、不和谐的矛盾日渐突出。

笔者认为“要开发，先立法”，在国外的许多国家为了开发和振兴落后地区，纷纷通过制定法律的形式促进后进地区的经济开发。如美国加强了对开发地区及可持续发展的立法，先后颁布了《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《鼓励西部植树法》和《沙漠土地法》等法律。英国也颁布《工业分布法》和《工业法案》，专门解决“失业率”，实行区域开发政策。这些国家的立法，在缩小地区差距、振兴和促进落后地区经济和社会的全面发展起到了非常重要的作用。当然，国外的大开发与我国现今的扶贫开发，其历史背景、社会性质、具体环境、文化条件以及法制基础都是根本不同的，两者不能相提并论。但是，运用法律的力量推动扶贫开发，运用法律手段来规范扶贫开发，对促进当前的扶贫开发工作，具有积极的意义。

到现在为止，我们国家的法律基本上健全，但我们从现行有效的法律中发现，从政治到经济、从思想到文化、从科学到教育，从一次产业二次产业，再到三次产业等等，可谓是“无所不包”，然而非常遗憾，扶贫开发工作就至今没有自己的法律，甚至连国务院的行政法规也没有。为了保证扶贫开发能做到规范有序，建议国家对扶贫开发进行专项立法，在扶贫开发工作越来越重要的今天，对扶贫开发工作进行立法就显得十分必要和非常紧迫。

四、扶贫开发立法应当以国家立法为主，地方立法为辅
　　扶贫开发作为国家应当统一立法，用这部法律规范全国的扶贫工作，但每个省的地理环境、人文环境等差异，每个省应当根据当地实际情况进一步完善地方立法。2010年5月14日，重庆市制定并通过了《重庆市农村扶贫条例》，并于同年8月1日开始实施。《重庆市农村扶贫条例》从内容上看比西部地区其他省市制定的地方性法规相对完善，但也存在不科学和不完善的地方。

首先从条例的名称来看是《重庆市农村扶贫条例》，这里就已经界定扶贫工作只针对农村，《条例》第二条规定了适用范围、对象也是指农村贫困村和贫困户。事实上贫困现象不仅是农村才有，在集镇、城市、社区均不同程度存在贫困现象，只是农村贫困人口相对多一些，所以扶贫工作及对象不能以区域划分，更不能分为农村、集镇、城区，既然是地方性法规，就应当在该地方行政区域内对扶贫开发有关的事项和项目均具有普遍的约束力，所以笔者建议扶贫开发地方性法规应当命名为《某某省扶贫条例》，不应当命名为《某某省农村扶贫条例》。

其次是《条例》的资金管理、法律责任不够明确和具体。现在各级政府扶贫资金和项目不少，但扶贫资金管理不到位，管理措施不落实，导致有些扶贫项目成了政绩工程，有些成了某些人的赚钱工具。据笔者调查了解，现在重庆市大力鼓励开办微型企业，政府对每个微型企业进行资金扶持，其补助金额在3万元左右，于是很多人为了这补助资金，争先恐后去申办微型企业，但是当拿到政府补助资金后却没有将企业继续开办下去。可是政府却没有对这些微型企业资金使用情况和企业发展情况予以跟踪监督，对那些以创办微型企业为名而骗取国家资金没有严厉处理和打击，像这样扶贫，扶贫也等于白扶。故笔者建议对扶贫资金使用情况应规定为季度、年度检查及项目验收、后续审计等，保证扶贫资金落到实处，将这些资金发放到真正想创业、想脱贫的人手中，才能发挥作用和达到扶贫的目的。

现在正在实施的《重庆市农村扶贫条例》中法律责任就只有三条，但不明确和具体，不具有操作性。建议对《重庆市农村扶贫条例》法律责任进一步明确，明确扶贫工作管理部门的不作为和乱作为的行政责任，这样可以避免行政管理部门的行政不作为和行政乱作为；明确违反项目管理的具体行政责任及行政处罚；明确违反资金管理的行政责任和处罚措施，对于那些故意虚报项目和骗取扶贫资金的单位和个人，不但要求归还资金，应当处以使用金额3倍以下罚款，情节严重的应当依法追究刑事责任。

　五、扶贫开发立法，应当着力解决以下问题。
　　（一）、扶贫开发立法首先应当明确扶贫开发的责任主体。从目前扶贫的状况来看，扶贫作为一项社会系统工程，社会性较强，集交通、水利、能源、农业生产等，实行政府主导、扶贫主管、社会参与的工作方式，但不可避免存在多头管理、效率较低下的问题。扶贫工作由中央到地方，甚至到社区都在抓，但没有明确责任主体，到底该谁具体负责，由于没有明确的责任主体，导致都在管理和实施，到后来谁都没有管理好和实施到位。

其次是扶贫开发立法应当明确扶贫开发工作的方针政策、实施步骤和方法，这样有利于更好地满足贫困人口最基本的需求，解决他们最关心、最直接、最现实的利益问题，促进贫困地区广大群众与社会的和谐。还有就是从法律上明确扶贫开发的社会地位及法律责任。有利于坚持自然资源开发和人力资源开发同步进行，坚持开发与资源保护、生态建设相结合、与计划生育相结合，更好地促进资源、人口和环境的良性循环，推动资源开发与环境保护双重目标的实现。我们要通过扶贫开发立法，把扶贫工作提高到以民为本，实现可持续发展，完善社会主义制度，促进社会和谐，防止扶贫工作边缘化的高度。扶贫工作涉及的资金数目大，项目多，面广，如果国家不运用法律进行很好地管理和监督，明确法律责任，这样扶贫将达不到真正的社会作用和价值，也许扶贫项目成了某些人的赚钱项目，成了政府的政绩工程，扶贫资金成了某部门的“三公”费用，真正用到老百姓身上的也微乎其微。

（二）扶贫开发必须加大政策扶持力度。尽管过去有些文件有些政策规定，但总的来说，不全面、不统一、力度不大、执行难度大，贫困地区、贫困群众得不到政策扶持。我们建议通过立法，对贫困地区在财税、移民搬迁、土地矿产资源开发、基础设施、社会事业发展、农业产业化等方面，要制订可执行、要执行、能执行的优惠政策，调动贫困县增收的积极性，增强政策的执行力。
　　（三）扶贫开发立法必须落实政府责任和社会责任。带领贫困地区、贫困群众脱贫致富是各级政府义不容辞的责任，有些地方贫困面貌确实发生了翻天覆地的变化，但有些地方政府出现了争“贫帽子”积极，因为争到了贫困县就等于争取到了大量项目和资金及相关优惠政策，但“帽子”到手后就不重视，也不去认真思考如何去扶贫，如何尽快脱贫，而是想方设法继续保住“贫帽子”，故贫困面貌依旧，即使做了一些工作，也没有达到扶贫目的，也就出现了年年扶贫，年年照样贫的现象。所以我们建议，要把扶贫开发目标任务，项目资金管理，扶贫开发政策落实，对各级政府、各个部门，特别是重点县政府在加快发展中给予定位和明确，通过落实责任，加大领导力度，真正落实各项扶贫措施，对那些连续多年不能脱贫的县、乡，应当追究领导责任。

扶贫不仅是政府责任，全社会都有义务和责任扶贫，特别是政府对那些经过扶贫的地方，或者是经济发达地区，鼓励他们到贫困地区进行投资、办厂、人才支援等，以带动贫困的区的经济和人才交流，这样既减轻了政府的扶贫压力和责任，又增强了社会责任。贫困地区基本上经济不发达，自然条件差，如果要鼓励社会扶贫，那么在立法的时候应当规定国家对参与社会扶贫的企业和个人在工业用地、税收方面给以政策优惠和扶持，国外在这些方面有一些经验值得借鉴。例如：60年代以来，巴西政府制定法律规定，在国家规定的贫困地区投资可以免除50%的所得税，但必须用免缴税款用于该地区再投资，这样让参与扶贫的投资者既能扶贫又能为自己创造效益，这样才能让更多的人参与社会扶贫，达到扶贫与被扶贫共赢的目的。　　

（四）、扶贫立法应进一步规范异地扶贫。组织落后地区移民这种异地扶贫方式在国外早就实施，巴西政府在70年代计划移民10万户到国家所有的土地上，政府提供必要的资金和帮助。我国异地扶贫是从80年代开始于甘肃的河西、定西，到1998年底已经累计移民63万余人。其后广西、广东、湖北、山西、吉林、陕西、云南、四川、江西等省将异地扶贫开发纳入计划，并已经组织实施。2001年6月13日，国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要2001-2010年》第十九条明确提出：“稳步推进自愿移民搬迁”。

从现有政策上来看，政府是允许和鼓励那些极少数居住在生存条件十分恶劣，自然资源贫乏地区的特困人口异地搬迁扶贫。异地搬迁扶贫的优点是扶贫效果好，一次扶贫即解决了贫困，返贫的可能性小，他不像救济型扶贫，救济型扶贫只能解决一时性贫困，不能解决贫困的根本，救济型扶贫返贫机率大，可能是年年扶贫年年贫。可是异地扶贫也有一定的特殊性，其主要是工作量大，资金量需要大，它涉及到移民户口管理、承包土地调整、移民建房的等重大问题，这些问题如果不能妥善解决，不依法实施和管理，就可能会导致不稳定因素，达不到“搬得出、安得稳”的目标。故本人建议在国家或地方立法中，将异地扶贫搬迁作为一专项或专章立法加以规定。

首先异地扶贫对象确定上必须充分考虑，这个对象包括两个方面，第一是搬出的对象，我们认为搬出对象必须要是以行政村或者村民小组为对象，这样搬出一个村就可以减少一个贫困村，搬出一个组就可以减少一个贫困组，搬出的村民留下的土地收归集体或者转为国有，这样可以对这些土地和资源进行整合利用。第二是接受地对象选择，接受地选择得好坏直接关系到是否能安得稳，应当考虑接受地的土地资源、自然环境、经济条件、交通等都要好于搬迁地，当地居民生活习惯不存在很大的差异。否则，搬迁对象到了一个新地方因生活习惯问题而无法正常生活，或者不适应而被迫返回。

其次异地扶贫还要具有国家财政投入支持，异地扶贫开发涉及到原籍房屋补偿和安置地的房屋建设，这些都需要大量资金，要解决这些资金，就必须有中央和地方政府的财政投入，才能进行有规模和成建制的异地扶贫与安置。

（五）、扶贫开发立法应当着力解决农村土地流转问题。长期以来，对于农村土地问题的立法少，而又缺乏可操作性。虽然我国《宪法》、《物权法》规定农民集体所有财产如土地等为本集体成员所有，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。但是法律没有明确规定农民集体作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，没有解决农民集体与农民个人的利益关系。因此在实际的操作中，往往是少数人获利，农民利益受损。在土地流转方面，法律规定不统一，例如：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定土地使用权最高年限，居住用地70年，工业、教育、文化、卫生用地50年。2003年实施的《土地承包法》中规定，农民耕地承包期为30年，这些不一致的规定明显损害了农民的利益。

现行《土地管理法》对农村集体土地使用限制太死，不利于扶贫地区的扶贫开发，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。从该法律条文可以看出，在农村集体土地上进行建设，使用集体土地的只有乡镇企业用地，但现在那种集体性质乡镇企业已经不存在，使用国有土地进行扶贫开发一些项目用地手续繁琐，成本高，所以现在农村违法使用集体用地相当普遍，他们一般是以租赁形式将集体土地用于非农开发，国家其实质也没有控制到集体土地，反而集体土地也没有得到有效利用。笔者建议，对于国家规定的重点扶贫乡、村，有条件地允许投资者租赁、有偿使用集体土地用于企业生产用房和旅游开发、养殖的建设，这样既发展了扶贫地区经济，又为投资者节约了大量资金，投资者能够有效利用资金，将更多资金用于生产和扩大再生产。

还有就是现在农村大量劳动力外出务工，农村大量土地荒芜，扶贫地区的土地资源不能进行整合利用。例如，某县一外来投资者本想投入巨资在贫困地区进行农业特色产业园建设，但在租赁农村集体土地上很难与承包户达成协议，经过多方努力，才与农户达成土地租赁协议，但在运行几年后，当地村民因不履行协议，要求收回土地，与投资者发生纠纷，投资者不得不终止合同，但导致投资者巨大损失，如果该土地由集体经济组织租赁或转包，集体经济组织对农户进行安置，就能有效利用农村集体土地，进行资源整合。

参考资料:1、冯世民 罗德成著《探讨扶贫开发立法必要性和紧迫性》

         2、姜永华、高鸿滨主编《中央财政扶贫》

         3、赵綦雅著《扶贫探索之路》              

作者单位：重庆龙脊律师事务所

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